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22 juin 2010 2 22 /06 /juin /2010 10:16

jpg_DP_8068_Paris_capitale.jpgAménagement du territoire

50 ans de politiques pas forcément durables

 

La France dispose d’un vaste territoire, et longtemps, l’urbanisation a pioché dans cette réserve qui semblait inépuisable. La politique d’aménagement du territoire n’a que récemment pris en compte la problématique du développement durable. Retour sur quelques décisions du passé dont les conséquences se vivent aujourd’hui.

Revisiter cinquante ans d’aménagement du territoire au regard du développement durable peut apparaître anachronique, cette notion étant née à la fin des années 1980. Sa première définition, donnée en 1987 par le rapport Brundtland, recoupe pourtant la démarche planificatrice de l’aménagement du territoire : “un développement qui répond aux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs”. Les politiques publiques de ces dernières décennies ont forcément croisé les trois piliers du développement durable : progrès social, développement économique et protection de l’environnement. Retour critique en cinq illustrations.

 

Un territoire déséquilibré, gourmand en espace et déplacements

Pour l’économiste Alain Ayong Le Kama, “il y a, dans l’aménagement durable du territoire, une dimension d’équité, qui vise à limiter les inégalités entre territoires”. Depuis qu’elle existe, la politique française d’aménagement du territoire hésite entre cet objectif d’une égalité entre territoires et la création de pôles compétitifs.

Après guerre, l’État cherche à réduire l’importance de l’agglomération parisienne. Il décentralise les industries, et, dans une démarche distributive, les implante dans des départements économiquement faibles. En 1964, la politique des “métropoles d’équilibre” vise, au contraire, à doter la France de villes au rayonnement international. “Mais le mouvement réel des populations et des activités continuera vers la région parisienne, regrette Yves Cochet, député Verts de Paris, ancien ministre de l’Aménagement du territoire. Il ira, dans une moindre mesure, vers certaines métropoles régionales comme Toulouse. Cette concentration dans quelques villes appauvrira les espaces ruraux.”

Les politiques publiques tentent de rectifier le tir : soutien aux villes moyennes (1973-1979), devenues les principaux piliers d’une armature urbaine qui doit irriguer l’espace rural, puis priorité au développement local, politique des réseaux de villes... “Il y a eu, en France, une volonté politique systématique de sauver les territoires vulnérables, note Alain Ayong Le Kama. C’est un des rôles positifs de la Datar.” Aucun territoire n’est abandonné, mais tous n’en sortent pas gagnants.

La concentration des activités et des hommes a des effets désastreux écologiquement, notamment parce qu’elle entraîne une multiplication des déplacements. Dans les campagnes désertées, seule la route permet de rejoindre un tribunal, une université, un cinéma, un médecin… Pour donner leur chance aux métropoles d’équilibre, on les a reliées à la capitale par des infrastructures routières, ferroviaires, aériennes. Un réseau en étoile qui conduit à l’asphyxie de la région parisienne. Et donne au territoire reposant sur un pétrole abondant et bon marché. “On fonctionnait sur une croissance imbécile, sans se rendre compte que les villes devenaient dépendantes de quelque chose qu’elles ne contrôlaient pas : le pétrole”, analyse l’urbaniste Michel Cantal-Dupart.

La grande vitesse ferroviaire, conçue pour relier les grandes villes entre elles, traverse des territoires sans s’y arrêter, creusant les écarts entre ceux qui disposent d’une gare et les autres. Pour Pierre-François Clerc, chargé de mission à la Datar, “sans cette grande vitesse, le territoire français aurait eu du mal à émerger hors de Paris”. Éternel dilemme…

 

Un étalement urbain non maîtrisé

Autre conséquence néfaste de la concentration des activités : l’étalement urbain, dévoreur d’espace et source de longs déplacements. Pour Jean-François Langumier, un ancien de la Datar, aujourd’hui responsable de la prospective pour les autoroutes Paris-Rhin-Rhône, “c’était une question d’économie urbaine. Toute une couche de la population, en ascension sociale, ne pouvait pas acheter en ville et s’est orientée vers du foncier moins cher”. En 1977, la réforme du financement du logement de Raymond Barre encourage l’accession à la propriété. Tout le monde construit son petit pavillon. “Les politiques d’urbanisme sont responsables de l’étalement urbain, analyse Vincent Renard, économiste et chercheur à l’Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri) Sciences-Po. Le pire, c’est l’habitat diffus, beaucoup plus néfaste que le lotissement.” En Île-de-France, grâce à un schéma directeur contraignant, l’étalement s’est ralenti ces dix dernières années.

Aujourd’hui, on veut densifier la ville, la reconstruire sur elle-même. La solution, pour Christian Garnier, urbaniste et vice-président de la fédération France Nature Environnement : “rendre à nouveau les villes désirables, pour cesser de voir dans le pavillon de banlieue la réalisation d’un rêve”.

 

Les parcs naturels, modèle en trompe-l’œil ?

Lorsqu’elle apparaît, la question environnementale se pose uniquement sous un angle écologique : comment préserver la nature ? “Dans les années 1950, l’urbanisme fonctionnel domine, note Michel Cantal-Dupart, alors on fonctionnalise l’environnement. Cela se traduit, en ville, par la création d’espaces verts, et au niveau national, par des espaces réservés à la nature.” Les réserves naturelles sont créées en 1957, les Parcs nationaux en 1960. Les premières sont à visée scientifique et fermées au public. Les seconds couvrent de vastes espaces vierges et restent accessibles. Les deux premiers parcs nationaux sont créés en 1963, dans la Vanoise (Savoie) et à Port-Cros (Var). Un dixième est attendu fin 2010 : les Calanques (Bouches-du-Rhône).

Autour du cœur de parc, est prévue une “zone périphérique”, dans laquelle des activités d’accueil et de mise en valeur des ressources du parc doivent prendre place. “Les zones périphériques auraient dû devenir des zones de développement modèle, estime Christian Garnier, avec des activités économiques et de la protection de l’environnement. Ça a été un échec total. L’État a abandonné les collectivités locales, qui ont construit des stations de ski...” Pour l’économiste Alain Ayong Le Kama, “on a préservé les écosystèmes sans se préoccuper des impacts économiques et sociaux de cette protection. Cette vision écologiste a oublié les deux autres piliers du développement durable.”

Les parcs naturels régionaux, créés en 1967, entendent, comme les zones périphériques des parcs nationaux, concilier les trois approches. Ils sont conçus comme des outils de revitalisation des territoires ruraux. Leur bilan est très différent d’un parc à l’autre.

Yves Cochet ne se veut “pas trop critique avec ces tentatives de préservation des territoires”, mais souligne qu’“elles ont été nécessaires parce qu’ailleurs, on se livrait à un saccage”. Depuis les années 1990, l’approche a changé. “La politique environnementale à la française a longtemps relevé de la muséification, estime Pierre-François Clerc (Datar). Or la société vit, évolue, dans ces espaces qui ne doivent pas rester figés. Si l’on protège, c’est d’abord pour rendre des services à l’Homme.”

 

Les succès de la protection du littoral

Le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est créé en 1975. Il achète des terres, mises définitivement à l’abri du bétonnage. “Le raisonnement était que sans ce type d’outil, le littoral serait privatisé. Or Mai 68 était passé par là…” note Jean-François Langumier. Le Conservatoire du littoral est aujourd’hui propriétaire de 115 000 hectares et 1 000 kilomètres de côtes. Il achète, protège, et ouvre au public. Un véritable outil de développement durable. “Il est arrivé trop tard, juge Michel Cantal-Dupart, le littoral était déjà détruit !” Pour Christian Garnier, qui s’est battu pour sa création au sein de son association, “le Conservatoire du littoral a été extrêmement utile et positif, en plaçant à l’abri de l’urbanisation des espaces littoraux importants. Mais, pendant des décennies, alors qu’il était facile d’acquérir du foncier, il a travaillé sans moyens.” Peu à peu, le Conservatoire du littoral a élargi ses missions. De plus en plus d’activités économiques sont accueillies sur ses terres, notamment de l’agriculture et de l’élevage. Mais ses sites, plus ou moins bien gérés par les collectivités locales, souffrent parfois de leur fréquentation ou d’un mauvais entretien.

Le bilan reste globalement positif. Pour l’universitaire Pierre Merlin*, “la réussite indéniable du Conservatoire du littoral est due à son habitude de travailler en étroite collaboration avec les collectivités territoriales. Les élus y ont rapidement vu non pas un instrument étatique empiétant sur leurs prérogatives, mais un outil mis à leur disposition par l’État”.

 

Les dérives de la décentralisation

“En aménagement du territoire comme en développement durable, souligne Pierre-François Clerc, il y a mise en perspective à long terme des politiques publiques.” Mais quelle autorité est la mieux placée pour porter cette vision lointaine ? Le développement durable réclame une plus forte participation des acteurs concernés. Mais qui est le garant de l’intérêt général ? Pendant les Trente Glorieuses, l’État se charge de tout. “Il impulse, finance, décide des règles du jeu et en contrôle l’application”, note Vincent Renard de l’Iddri. On plaque sur les territoires de grandes opérations d’aménagement sans se préoccuper de l’avis des élus locaux. C’est l’âge d’or de la Datar et de la planification.

“Au milieu des années 1970, l’État ne sait plus faire, indique Vincent Renard. Les grandes collectivités locales commencent à revendiquer plus de pouvoir, et le prennent, dans les faits.” La décentralisation arrive tout naturellement. “L’erreur, poursuit le chercheur, est de ne pas avoir sorti l’urbanisme et le logement de la décentralisation, pour les confier à un pouvoir intercommunal. Un maire fait la volonté de ses électeurs. Il ne veut ni pauvres, ni activités polluantes.” De plus, souligne Pierre-François Clerc (Datar), “le pouvoir donné aux maires a généré une grosse consommation d’espaces, un espace construit rapportant toujours plus que des terres agricoles”.

L’économiste Alain Ayong Le Kama insiste sur l’absence de cohérence des politiques publiques entre elles : “On a mené des politiques sectorielles ou par espace, sans se poser la question de leur cohésion.” Comme lui, Vincent Renard réclame la création d’un grand ministère de l’Espace, qui réintègrerait la politique de la ville. Une bonne partie de l’aménagement échappe aux décideurs politiques. Parce que l’Europe et la mondialisation ont un impact important sur le territoire, mais aussi parce qu’il est produit par les acteurs économiques. Les communes ont beau se doter de zones d’activités, les entreprises s’implantent près d’un bassin d’emploi et d’infrastructures. Ce sont elles qui mènent la danse.

“La production territoriale est aussi le fruit de l’action des acteurs locaux”, insiste Christian Garnier (France Nature Environnement). Mener de front aménagement du territoire et développement durable “nécessite une gouvernance affinée, ouverte à d’autres que l’État”, estime également Jean-François Langumier. “Et pour éviter que les contradictions se manifestent, il faut un arbitrage, donc un État fort.” Depuis quelques années, notamment depuis le Grenelle de l’environnement, à l’automne 2007, le développement durable s’invite dans l’ensemble des politiques publiques. Non par choix, mais par nécessité. Parler d’aménagement durable des territoires est en train de devenir un pléonasme...

 

Cécile Maillard et Christelle Bertrand

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